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涉企行政纠纷微课堂之九 | 企业遇到越权“红头文件”该怎么办？
更新日期:2025-06-01 02:29
写作核心提示：
标题：涉企行政纠纷微课堂之九 | 企业遇到越权“红头文件”该怎么办？
正文：
随着市场经济的发展，企业面临的行政环境日益复杂。在行政活动中，有时会出现越权“红头文件”的情况，这不仅对企业合法经营造成困扰，也可能引发一系列纠纷。本节课将围绕企业如何应对越权“红头文件”展开讨论，以下是一些注意事项：
一、明确越权“红头文件”的定义
首先，我们需要明确什么是越权“红头文件”。越权“红头文件”是指行政机关在履行职责过程中，超越法定权限、超越法定程序或者滥用职权所制定的文件。这类文件通常以“红头”形式下发，具有明显的权威性和强制性。
二、核实文件真实性
企业收到越权“红头文件”后，首先要核实文件的真实性。可以通过以下途径：
1. 查看文件落款单位是否具备相应行政权限； 2. 查阅相关法律法规，确认文件内容是否符合法律规定； 3. 咨询专业人士，获取专业意见。
三、收集证据
在确认文件越权后，企业应积极收集证据，为后续维权做好准备。以下证据可供参考：
1. 越权文件本身； 2. 相关法律法规及政策文件； 3. 行政机关工作人员的陈述； 4. 第三方见证人证言。
四、寻求法律途径
针对越权“红头文件”，企业
涉企行政纠纷微课堂之九 | 企业遇到越权“红头文件”该怎么办？
编者按法治护发展，监管守方圆执法有力度，服务有温度涉企行政执法如何规范？企业合法权益怎样保障？本系列聚焦一线直击企业关切说透行政执法边界，理清政企互动规则知法防范风险，守规筑牢底线培育新质生产力，共绘发展同心圆2025年3月3日，最高人民法院发布了涉市场准入行政诉讼十大典型案例，其中就有一起因“红头文件”而引发的行政诉讼。简要案情如下：2018年，昆山某混凝土公司因提供的混凝土强度不达标，导致工程出现质量问题。经过调查，昆山市住建局认定某混凝土公司销售未达标水泥，对其罚款并责令建设方对已浇筑项目限期整改(后经拆除重铸、实体加固后验收合格)。2020年，昆山市住建局进一步援引《昆山市工程材料登记管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》），对某混凝土公司作出两项处理：将已登记的预拌混凝土取消材料登记、半年内不得再次申报登记，并将其列入“暂停承接业务”黑名单。某混凝土公司将昆山市住建局诉至法院。法院最终判决：《暂行办法》实质性设立了限制开展生产经营活动的行政处罚，明显超越《江苏省房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理办法》规定的登记内容和范围，增加了企业义务，且该《暂行办法》未履行相关制定、备案手续，属于违法。这起典型案例在依法保护了企业权益的同时，也提示我们注意：“红头文件”可能越界。那么，遇到越界的“红头文件”，企业可以怎么办？
“红头文件”是什么来头？（一）法律效力层级的“金字塔”在谈什么是“红头文件”之前，首先要谈一谈我国的法律效力层级。我国的法律效力层级就像一座金字塔，在塔尖的是我国的根本大法《宪法》，规定了我国的根本制度和法律原则；第二层是法律，由全国人大制定，是对《宪法》内容的细化，例如《行政诉讼法》等；第三层是法规，包括由国务院制定的行政法规和地方人大制定的地方性法规，目的是执行法律所规定的各项制度，或者在法律的规定内作出符合本地实际情况的安排；第四层是规章，又可以分为国务院部门制定的部门规章和地方人民政府制定的地方政府规章；第五层就是其他规范性文件。而我们日常所说的“红头文件”，一般就属于第五层的其他规范性文件，是指除法律、法规、规章以外，行政机关及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织在职权范围内依法制定的在本行政区域或其管理范围内具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的文件。在现实生活中，通常表现为地方政府部门制定的“通知”“决定”“命令”等等。开头案例中的《暂行办法》便是一例。听起来非常复杂，只要记住一个关键点：层级越往下，权限越小。“红头文件”只能细化、执行上层法律，不能自己“造法”。（二）“红头文件”的刚性约束“红头文件”效力层级低、权限小，受到的约束自然就多，最主要的约束为以下“四不能”：1.不能设处罚：行政处罚是国家对违法行为进行惩戒的手段，《行政处罚法》第十六条规定，除法律、法规、规章外，其他规范性文件不得设定行政处罚。例如根据《广告法》，企业发布虚假广告，可能面临的处罚措施有责令停止发布广告、责令消除影响、罚款等，“红头文件”不能对发布虚假广告的企业设置超出上述范围之外的行政处罚。2.不能设许可：行政许可是行政机关根据申请，经依法审查，准予从事特定活动的行为。《行政许可法》第十七条规定，除本法第十四条、第十五条规定的外，其他规范性文件一律不得设定行政许可。例如对于运输工业盐，当前法律法规没有规定需要办理准运证，某地“红头文件”就不能规定运输工业盐必须办理准运证。3.不能设强制：行政强制措施如查封、扣押、冻结等，必须有明确的法律法规依据。《行政强制法》第十条第四款规定，法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。例如，在房屋交易网签环节，现行的法律、行政法规和部门规章均未对网签备案系统冻结事项作出规定，也并未将该冻结事项明确授权于房地产主管部门。如果某地方的房地产主管部门发布”红头文件“对冻结网签备案系统作出规定，该“红头文件”很有可能因缺乏上位法的依据和授权而违法。4.不能加义务：《优化营商环境条例》第六十四条规定，没有法律、法规或者国务院决定和命令依据的，行政规范性文件不得减损市场主体合法权益或者增加其义务，不得设置市场准入和退出条件，不得干预市场主体正常生产经营活动。例如部分地方可能会要求，在当地投资的企业购买当地的工业原料或者建设一定数量的分厂，如果没有相应的上位法依据，这样的规定很有可能被认定为不合法。
“红头文件”越权怎么办？（一）“红头文件”备案审查制度根据《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》的相关规定，制定机关要及时按照规定程序和时限报送备案，主动接受监督。省级以下地方各级人民政府制定的行政规范性文件要报上一级人民政府和本级人民代表大会常务委员会备案，地方人民政府部门制定的行政规范性文件要报本级人民政府备案。地方人民政府负责备案审查的部门要加大备案监督力度，及时处理违法文件，对审查发现的问题可以采取适当方式予以通报。借此，可能存在问题的“红头文件”可以得到及时的发现、纠正和清理。（二）“红头文件”附带性审查如果说备案审查制度只是行政系统内部的自行监督，还有一种外部监督方法——当事人在向法院起诉时对“红头文件”提起附带性审查。顾名思义，附带性审查必须依附于具体的行政行为，例如行政机关依据某一则“红头文件”对企业进行处罚，企业向法院起诉请求撤销处罚时可以同时请法院对该“红头文件”予以审查。法院对“红头文件”的审查主要从以下几方面进行：权限审查，看“红头文件”制定是否超过制定机关权限或者上位法的授权；内容审查，看“红头文件”的内容是否与上位法相抵触，是否违法增加公民、法人或其他组织的义务或减损权益；程序审查，看“红头文件”是否履行法定批准程序、公开发布程序，是否严重违反制定程序。如果法院经审查认为“红头文件”违法，可能会有以下结果：对具体行政行为而言，由于该“红头文件”不被作为人民法院认定行政行为合法的依据，具体行政行为可能会被撤销或确认无效；对该文件本身而言，法院应当在裁判生效之日起三个月内，向规范性文件制定机关提出修改或者废止该文件的司法建议，接收司法建议的行政机关应当在收到司法建议之日起六十日内予以书面答复。法治是最好的营商环境。规范“红头文件”，能够有效避免行政权力的滥用，维护市场主体的合法权益，增强政策的稳定性和可预期性，为市场主体提供公平、透明、可信赖的制度环境。
杨翰林法律硕士行政庭四级法官助理
供稿：行政庭作者：杨翰林
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