关于农村土地承包经营权确权登记颁证中的问题及对策建议的报告

更新日期:2025-06-02 12:15

写作核心提示：

撰写关于农村土地承包经营权确权登记颁证中的问题及对策建议的报告作文时，应注意以下事项：
1. 确定报告主题和结构 - 明确报告的主题，即农村土地承包经营权确权登记颁证中的问题及对策建议。 - 制定报告结构，一般包括引言、问题分析、对策建议、总结等部分。
2. 深入研究相关背景知识 - 了解农村土地承包经营权确权登记颁证的政策背景、法律法规、实施现状等。 - 收集相关案例和数据，为报告提供有力支持。
3. 分析问题 - 在问题分析部分，详细阐述农村土地承包经营权确权登记颁证过程中存在的问题，如政策执行不力、信息不对称、权属纠纷等。 - 分析问题产生的原因，包括政策制定、执行、监督等方面的不足。
4. 提出对策建议 - 针对分析出的问题，提出切实可行的对策建议。 - 对策建议应具有针对性、可操作性和前瞻性，涵盖政策、制度、技术、管理等多个方面。
5. 注重逻辑性和条理性 - 在撰写报告时，注意保持逻辑清晰、条理分明，使读者易于理解。 - 使用标题、小标题、段落等手段，使报告层次分明。
6. 举例说明 - 在报告中对问题及对策进行举例说明，使读者

关于农村土地承包经营权确权登记颁证中的问题及对策建议的报告

开展农村土地承包经营权确权登记颁证，是中央深化农村改革的一项重大决策，是健全社会主义市场经济的必然要求，对完善农村基本经营制度、维护农民土地承包合法权益、推进土地流转和发展农业规模经营都具有非常重要的现实意义。2013年中央1号文件提出“用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作”，习近平总书记在2013年底召开的中央农村工作会议上特别强调“要把这项工作抓紧抓实，真正让农民吃上‘定心丸’。”但农地复杂的产权状况，也引发了确权登记工作中的不少矛盾和问题。对此，盱眙法院深入调研，梳理问题，拟从司法角度对开展好农村土地承包经营权确权登记颁证工作提出相应的意见和对策。

一、农村土地承包经营权确权登记颁证中的纠纷情况

近三年盱眙法院受理的土地承包经营权确权案件

从上表可以看出，桂五法庭和马坝法庭受理的此类案件最多。

以桂五法庭所在的桂五镇为例，该镇总面积158平方公里，全镇辖14个行政村（居）、206个村民小组，总人口3.65万人。从桂五镇农村经济服务站了解到，在农村土地承包经营权确权登记颁证过程中，出现了大量的矛盾纠纷，所涉家庭700多户，人口4000多人。这些纠纷，通过镇政府的努力，大部分能够得到化解或正在化解中，加之有的农民不愿打官司，有的农户还处于观望状态，因此只有少量纠纷进入了法院诉讼程序。

二、农村土地承包经营权确权登记颁证中的面临的问题

（一）证地矛盾是必须解决的问题

确权登记颁证过程中遇到的问题，其核心是政府、集体和农民三方利益诉求的矛盾协调问题，具体表现为“证地矛盾”。

1998年，土地二轮承包后，由于承包户要上缴农业税和提留，完成修路、河工等公差勤务原因，加之粮食作物销售价格低，土地收益较少，部分农户选择抛荒、弃耕。随之，有的村民小组对抛荒、弃耕的土地进行“微调”（由于上级政府不准许有土地被抛荒，2001年，桂五镇普遍存在此种情况），导致土地权属关系被打乱。2004年，国务院下发《关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》，各地重新下发承包经营权证和确权登记表。但由于操作不规范，落实不到位，导致土地权属关系十分混乱。随着“退耕还林、粮食直补、免交农业税”等政策的出台，土地利益的不断上升，“寸土必争”成为新常态，“无证无地、有证无地、一地多证、有证有地”等各类矛盾也愈加凸显。

1、无地无证。是指一轮承包时的农户，未参加二轮承包，现以二轮承包时未接到通知等为由，要求在此次确权中承包一定的土地。

2、有证无地。是指农户参与二轮承包后，由于劳动力缺乏、不愿上交提留等原因，有的农户外出务工，将承包地交由他人耕种，或抛荒之后土地被村民小组均分，现持证要地。

3、一地多证。是指2004年重新下发承包经营权证或签订承包合同书时，未将1998年的证收回，导致一地多证。

4、有证有地。这一矛盾主要是面积不准、四址不清的问题。

一是面积不准。在当时的条件下，为了少交提留，证书上登记的土地面积一般小于实际；有的地方对一类地、二类地、三类地等，按不同的比例登记（如一类地1亩登记1亩，二类地1.5亩登记1亩，三类地2亩登记1亩）；再者，由于没有现代化的测量仪器，很多是用农村多年使用的木弓量测的，算出的面积是不准确，即使在现阶段，对土地进行实测的难度依旧存在，在实测经费谁来出上存在“扯皮”，中央文件说列入地方政府财政预算，地方政府没那么多资金，导致积极性不高。

二是四至不清。即通过证书上标明的方位，难以精确的找到土地的具体位置。

（二）现阶段的解决措施及存在的问题

1、政府协调是解决证地矛盾最基本的方法

当前，政府通过加强宣传、印发政策解答宣传册等方式，提高农户对确权登记颁证的工作的理解，同时对证地矛盾进行分类处理。以桂五镇为例，对于无地无证的情况，告知农户其因未参加二轮承包，故无权参与此次确权颁证，如生活确有困难，可以优先分包村里的机动地。对于有证无地、一地多证的情况，在坚持以1998年的证为基准的前提下，加强沟通协调。对于有地有证产生的矛盾，则以实际地块为准，不强调原本登记的面积，并在新颁发的土地证上注明登记和实测面积。

政府及地方基层组织在解决证地矛盾上花费了大量精力，也出台了一些行之有效的措施，但是在实践中，有的地方也存在侵害农民土地权益的行为：如违法发放土地补偿金、国家土地补助费；有些集体经济组织利用职权变更、解除土地承包合同；有些村委会违反法定程序发包农村土地；一些地方变换土地征用用途、滥用土地征用权等。

2、司法途径是解决矛盾的最后一道防线

由于确权工作牵涉面广，标准不一，相关法律条文缺失，导致法院在判决过程中难度大，由此产生的问题，集中表现在判决不一。

盱眙法院近三年土地承包经营权确权案件裁判方式

《农村土地承包法》的规定，承包期内，除承包方全家迁入设区的市转为非农业户口的，不得收回农户的土地承包经营权。对外出农民回乡务农，只要在土地二轮延包中获得了承包权，就必须将承包地还给原承包农产户继续耕作。因此，法院以此为由，判决被告（一般是2004年承包户）将承包地及时还给原告（一般是1998年承包户）。

同时，《土地管理法》规定“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”因此，当事人向人民法院提起的承包经营权纠纷时，必须承包地权属明确，对所有权和使用权没有争议。相反，如果原、被告对诉争土地的使用权（承包经营权）存在争议，且当事人也不能协商解决，法院则以争议应由人民政府处理为由，驳回原告的起诉。

当前，对土地承包经营权确权案件如何裁判，没有明确的法律规定，基层法院在裁判中存在困惑，中、高级人民法院也没有明确、稳定的裁判标准，导致相同或相似的土地确权案件，二审裁判结果不一，也给基层法院的审理带来了更大的困难。

如，（2014）淮中民终字第2266号判决书，判决驳回上诉，维持原判。原审判决书中写明，原、被告争议涉及部分相同地块，以被告行为侵害了原告的承包经营权为由，判决被告退还属于原告承包地。然而，2014年，桂五法庭有3件土地确权案件被市中院改判，原审对于诉争的承包地均判决由被告返还给原告，二审法院以“双方实质上是对讼争土地的使用权归属产生争议，该争议应由当地人民政府先行处理，不属于人民法院民事受理案件范围”为由，驳回被上诉人的起诉。

现阶段，有的法官为了避免这种情况，努力动员当事人撤诉，以桂五法庭为例，2012年撤诉率为60%，2013年撤诉率为43%，2014年撤诉率为57%。在立案登记制实施之前，有的法院在立案环节，告知当事人前往政府确权，对此类案件不予受理，这也是盱眙法院2014年以来此类案件有所减少的原因之一。

三、做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的建议

农村土地承包经营权确权登记颁证工作的基础是二轮承包，是对现有土地承包关系的进一步完善，不是推倒重来，打乱重分，不能借机调整或收回农户承包地。这是不能逾越的底线。对此，下面从司法角度，对在土地承包经营权确权登记颁证工作中，法院如何定位和应对，提三点建议。

（一）完善非诉纠纷解决机制

法院应健全工作格局，充分发挥诉调对接等的诉前调解作用。可以专门在立案大厅设立立案调解工作室，在案件立案前，征得当事人同意后，对土地确权纠纷案件进行诉前调解，也可对事实清楚、法律关系简单的确权纠纷案件分流至相应民间调解组织，调解不成的再进入诉讼程序。同时，对于民间调解组织最终达成的调解协议，根据《人民调解法》的规定，当事人可直接向法院申请司法确认，经法院确认的调解协议，便具有了强制执行力。

（二）建立确权纠纷解决联动机制

加强与地方政府的联系和沟通，联合国土、公安、农委等部门建立联动工作机制。对于典型、疑难纠纷的当事人，法院通过参与诉前调解或巡回审判的方式，讲解政策、释法明理，使当事人心服口服，进而达到“调解一案、影响一片”的效果。同时，加强对农村基层调解组织的业务指导，充分发挥基层调解组织在调解农村土地承包纠纷中的作用。确权纠纷的双方往往是普通农民，法律意识不强，容易激化矛盾，当事人之间容易产生大打出手的现象，酿成事故。这种情况要发挥基层组织的作用，及时制止矛盾冲突，避免不必要的损失。

（三）加强对政府部门的司法监督

建议上级法院尽快出台相应的立案、审理意见，明确土地确权案件的受案标准、处理情形、裁判尺度，解决各地裁判不一的问题。各地法院要切实发挥监督职能，对在审执过程中发现的问题，及时向有关部门发送司法建议，建议政府规范确权管理，统一丈量标准，建立权证合一档案，避免再次形成纠纷；对侵害农民土地权益的行为，严格按照立案登记制度的要求，做到及时立案，公正审理、严格司法，切实保护农民的合法权益，保障土地确权登记工作顺利有效实施。（王亚林 费尤祥 钱岑）